年会报告 | 李晓江：京津冀协同视角下雄安新区发展的认识

导读

2017年11月18日，2017中国城市规划年会在东莞召开。中国城市规划学会常务理事、中国城市规划设计研究院李晓江教授以“京津冀协同视角下雄安新区发展的认识”为题阐释对于雄安新区建设的思考和认识。

作为京津冀协同发展专家咨询委员会成员，李晓江教授结合自己的工作经历，分析了空间调整策略下的新区发展动力和趋势。

李晓江 学会常务理事、中国城市规划设计研究院教授

京津冀协同发展是一项调整型规划

京津冀协同发展是一个典型的调整型规划，甚至是一个减量型的规划、管控型的规划。京津冀协同发展有两个核心问题：一是解决北京大城市病的问题，二是探索经济人口密集地区的优化开发模式问题。

京津冀协同发展战略启动以后，河北省在2014-2015年压了几千亿的产能。随后，北京开始疏解非首都功能，对一般制造业、批发业进行了大规模疏解。有很多人讲这是违反经济规律的，但实际上，我们的研究表明，在京津冀协同发展以前，北京的发展模式和发展机制本身是违反经济规律的。

例如央企在全国各地都有，但是现在我们国家的央企一大半在北京，造成了公共资源的过度聚集。此外，北京的战略定位缺乏统筹，功能布局不够合理，这都是典型的规划问题。

在协同发展的指导思想中，强调优化区域分工和产业布局，强调资源环境承载力，强调空间统筹规划利用为主线构建长效机制为抓手，把空间作为京津冀协同发展的重要抓手，这些都非常明确。

对于发展目标，京津冀有很清晰的功能定位：以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。

在《京津冀协同发展规划纲要》中，有专门一个章节讲北京非首都功能的疏解。这里面很明确地提出了几个方面的疏解对象：高消耗产业、物流专业市场、部分公共服务，以及部分行政性、事业性的事业机构和企业总部。

疏解的方式有集中疏解，也有分散疏解。所以今年4月1日出现雄安新区，其实一点都不奇怪。这是一个规划的实施过程，并不是突发奇想。

京津冀三地都有非常详细的产业准入清单，厚度都在100页左右，对三地经济发展的产业门槛和清单设置得非常清晰，比如北京城六区不能建设1万平米以上的商业建筑。

在人口调控目标方面，当时这个规划公布的时候用了一个非常含糊的表述，提出北京城六区每年减少人口比例2-3个百分点。这次新版北京总规的指标非常清晰。

北京的城市病源于资源的匹配不平衡

在十几年前，我们就提出了北京要划定一个首都功能区，疏解北京非核心功能。

大城市确实有它应有的凝聚力、吸引力，包括经济上的规模效益、社会的开放性。以北京为代表的大城市，由于资源的匹配不平衡，导致了过度的膨胀和发展，导致了严重的大城市病。

全世界所有的大城市，特别是一线城市在发展过程中都碰到过这样的阶段性障碍。我个人把它归结为，在我们的城市发展过程当中，由于资本的流动性和社会的流动性主要存在于大城市，导致大城市的人口和产业过度聚集。

另一方面，城市的治理能力和社会的文明程度跟不上膨胀和聚集的速度，必然导致大城市病。

历史上，纽约、伦敦、巴黎、东京都出现过阶段性的发展瓶颈，而且在这种阶段性发展瓶颈出现的时候，无一例外既采取经济措施，也采取行政规划法律的手段来平衡、限制、调整这些城市的发展。

这种瓶颈问题的解决在一定程度上依靠行政力量，更何况中国的过度聚集本身就是 43 34876 43 15231 0 0 4449 0 0:00:07 0:00:03 0:00:04 4448为行政上的原因造成的，所以必须进行调整。

所有的数据、所有的例证都能够指向我们今天这两个战略是对的。大城市的人口不是简单的只升不降，或者可以无限上升。世界城市的前两名，纽约和伦敦的城市人口规模都还没有恢复到他们历史上的最大人口规模，现在还处于调整的过程中。

我们经常讲，东京2000万人口的时候很糟糕，3500万人口的时候发展得不错，其实就是跨过了这种阶段性的瓶颈。无论北京还是上海，在跨过了转型阶段以后，未来还是有可能发展，会聚集更多人口，但一定不是今天这种简单模式的延续。

空间调整策略背景下的雄安新区

京津冀战略推进了两三年以后，开始推出了空间调整的策略，第一个就是2016年下半年提出的通州副中心，第二个就是雄安新区。

从区域角度看，雄安新区和通州是北京的两翼，雄安新区和崇礼、张家口是河北省的两翼，是调整空间结构的重要抓手。雄安的区位非常好，雄县、安新、容城三个县中间有一个白洋淀，现在有100多万人生活在这里。尽管整个新区发展的范围是将近1800平方公里，但是不要把它理解成1000多平方公里就要有1000多万人口。这既不可能，也不允许，因为这里的资源环境承受不了超规模的开发。

重要的不是做数量上的调节，重要的是做功能上、空间上的布局调节。根据2017年10号文件的要求，雄安新区的总体要求是世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，同时强调坚持生态绿色、改善民生、延续文化历史。功能强调了四大区，即宜居新城区、创新驱动引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，这些都是改革意味非常浓的。

什么是世界眼光？一是我们的团队要有国际的胸怀，要有世界的眼光；二是，应该让世界参与进来；三是，将来要成为世界瞩目的地方。

对于“国际标准”，我理解是国际上最先进理念的标准，因为各国有各国的国情，我们应该把世界上最先进的标准、理念吸纳过来，这个才叫国际标准。最后要成为在雄安新区可实施的事情。

大家都去理解雄安新区要对标深圳、浦东，但是深圳为什么能成功？深圳当年是我们国家唯一的改革开放窗口，是我们国家最大的一个陆路口岸，通向世界的门户。深圳的成功得益于全国改革开放的动力聚焦在一个点上，而且这个点是一个国家的门户。

对于城市而言，最重要的发展机会是门户地位和区位地位。浦东为什么成功？浦东是我们国家的经济中心。雄安新区既不是门户，也不是中心，雄安新区凭什么能成功？我觉得这是一个在实践当中必须解决的难题。

新区的发展需要创新的核心动力

对于雄安新区，核心要解决的是城市未来长久的、自上而下的动力。4月1日雄安新区的新闻发布以后，首先表态的是央企，要把中心搬过去，紧接着是高校。这些是近期内疏解功能的目的和要求，但绝不可能成为这个城市长期发展的内在动力。近期一定是按照中央的要求，解决北京功能疏解的问题，但同时必须要为这个城市的长远发展去营造它的内在动力。这个内在动力一定在产业、科技和体制的创新上有原动力。

在具体的建设模式上，我们强调了新区的示范性，定位为绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区。其中的关键是把这些宏大的抽象原则的要求，变成这个城市实实在在的物质建设的依据和基础，这需要规划师的智慧。雄安新区现在的城乡格局是大农村、小城镇，县城规模都不大，小城镇的规模更小，工业高度沉淀在基层的村镇。产业门户很多，但是整体上非常分散，档次不高。在城镇风貌方面，小城的格局基本上都在，但是物质建设的面貌已经看不到了。

在建设目标上强调绿色、低碳、信息、智能、宜居宜业，这些说起来都很容易，但做起来非常难。

新区的规划需要注重交通和生态

雄安新区要在区域协同上发挥作用，它一定是在整个区域当中承担高端功能。如果仅仅安排100万人，或者给北京疏解100万人，这对北京来讲是杯水车薪的。

交通的直连直通很重要，需要优化既有规划线网，构建与北京、天津、石家庄等城市中心区，北京新机场直连直通的交通网。建设轨道上的京津冀，把京津冀整个区域的交通结构从公路为主的体系转向以轨道为主的体系，这是优化京津冀的交通体系非常重要的举措。

同时，中国轨道交通2.0版应该从互联互通走向直连直通，即区域和城市的重要战略性节点地区、核心地区应该让区域性的轨道交通直接到达。

我们希望未来雄安新区到中关村会有非常强的联系，但是它的交通方式不应该是坐30分钟高铁到了北京南站，再用一个半小时进城，这样世界上最先进的轨道交通又被低劣的城市交通抵消掉了。直连直通可能是雄安新区轨道交通的核心目标，特别是实现与中关村、北京CBD、天津的滨海新区的直连直通。

防洪同样是个大问题。白洋淀是古黄河的故道，它之所以叫“淀”而不叫“湖”，是因为水浅、水少，水的波动强烈而且不稳定。白洋淀的生态极其敏感，同时又有着缺水和防洪两大责任的地区，水环境的问题重中之重。

恰恰是在这里建新城，可能会形成一个非常难得的倒逼的机会。如果我们要建设一个向全世界宣誓发展理念的发展新区，但是守着一盘脏水的话情何以堪。所以这一定是倒逼我们下决心加大力度，治理好白洋淀的水环境和水生态问题。

与此对应的，我们提出了大清和流域的生态环境的概念。上下游全面采取“控源截污、清淤治河、退耕还林”等综合措施，改善流域生态环境。同时推动白洋淀生态修复，以白洋淀为中心、融合九河，汇聚山海通道，成为京津冀中部核心区的重要生态廊道。

新区的空间建设需要关注人的尺度

在国际咨询的工作过程中，我一直在想三个问题，新区发展的持续动力是什么？新区如何吸引人才？新区需要什么样的空间？

在研究新城的建设过程中，我觉得一定要回到中国的城镇化、中国现代化的大背景下来看。我们国家正在发生的三个不可逆转的变化：

第一，发展主体的变化。随着社会阶层分化，中产阶级逐渐形成，大学生成为社会新增就业的主体，农民工群体的选择能力提高。

第二，发展模式的变化。传统的三驾马车已经转向了供给侧改革和创新驱动。由此，城市发展逻辑正在变化，过去我们是以廉价的要素、无限的劳动力为基础，来招商引资、企业入驻、吸引人才、吸引就业。今天则是由高水平的生活质量和公共服务吸引人才，人才吸引企业，企业再创造经济发展。

第三，发展逻辑的变化。吸引人才的核心是优质的生活质量和公共服务。在逻辑反转的背景下，要用设计做规划。在这次国际咨询过程当中，凡是规划师主导的方案大多停留在功能布局的理念上，但是建筑师的方案，我觉得更关心人本身。其实规划本来是应该关心人的，但是我们的规划队伍更多考虑的是城市布局，所以重视的是城市布局结构、开发效益以及整体形象，最后导致过度的功能分区，整个尺度失序。

用设计做规划需要关注什么？要关注人的活动和交往，关注城市的空间尺度和肌理，关注文化品质，关注空间体验。把规划的优势和设计的优势有机地结合，理念上从追求开发效益到满足人的需求，从功能的碎片化到多元的融合，从宏大形象到人的尺度，从空间效率到场所精神，我觉得只有这样打造出来的空间，才可能支持我们的创新，支持我们心目当中的雄安新区。

注：本文根据速记整理，未经专家审阅

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